Jak OFE ratowały FUS

Jak OFE ratowały FUS  – historyjka krótka i bez happy end’u

[31.08.2016] Zapowiedziany w lipcu plan demontażu OFE w ramach nowego pomysłu na bardziej powszechny trzeci filar emerytalny przewiduje między innymi przekazanie płynnej części środków zgromadzonych w tych funduszach do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD).

Fundusz ten jest rezerwą finansową Funduszu Emerytalnego, z którego wypłacane są świadczenia emerytalne pracowników i innych osób aktywnych zawodowo, czyli jak to się mówi potocznie – emerytur z ZUS-u, a faktyczne finansowanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Ponieważ FRD może być wykorzystany do uzupełnienia środków w Funduszu Emerytalnym w przypadku wystąpienia deficytu z przyczyn demograficznych, w ostateczności środki przekazane z OFE i tak trafią do FUS. Ale te zapowiadane 25 mld zł to nie jedyny spadek po OFE jaki zasili finanse publicznych ubezpieczeń społecznych. Transfer środków zaczął się już wcześniej…

"OFE rujnuje finanse publiczne". Pod takim hasłem przeprowadzono pierwsze istotne zmiany w funkcjonowaniu finansów ubezpieczeń społecznych osób aktywnych zawodowo. Były one poprzedzone długą kampanią przeciwko funkcjonowaniu OFE w systemie emerytalnym, w której wytykano błędy reformy, a także wskazywano na nieefektywność takiego rozwiązania jak kapitałowe finansowanie emerytur, w czym dopomógł przeciwnikom OFE kryzys finansowy czy wysoki, ich zdaniem koszt ich funkcjonowania. Chociaż część zarzutów pod adresem OFE mijała się z prawdą lub zaledwie się o nią ocierała, np. tych dotyczących ich efektywności, jednak zmiany miały być przeprowadzone. Tak chciała większość. Część osób jednak zastanawiała się nad tym, o co w tym wszystkim chodzi. A chodziło i nadal chodzi o pieniądze. OFE są przecież dużym funduszem rezerwowym, który powstał na pograniczu finansów publicznych i był z nimi ściśle powiązany.

Chociaż OFE nie są częścią sektora finansów publicznych (wynika to z definicja tego sektora zawartej w ustawie o finansach publicznych), to twórcy reformy emerytalnej powiązali je z finansami publicznymi w sposób trwały. Pierwszym powiązaniem jest składka, która, jako rodzaj daniny publicznej, jest przekazywana poprzez FUS do OFE. Stąd pogląd, że OFE zarządzają środkami publicznymi. Drugim powiązaniem jest dopłata (do końca 2003 r. dotacja) z tytułu przekazania składek do OFE, którą otrzymuje corocznie z budżetu państwa FUS. Powstanie tego rodzaju wydatku budżetowego było skutkiem konieczności zachowania zasady solidaryzmu międzypokoleniowego, na którym opiera się finansowanie repartycyjne (z bieżących składek).

Gdy się spojrzy na poziom dofinansowania z budżetu państwa zadań realizowanych z zakresu ubezpieczeń społecznych pracowników i innych osób aktywnych zawodowo, to nie można się dziwić, że politycy wówczas rządzący, stracili zimną krew i postanowili dokonać rekonstrukcji zasad finansowania świadczeń emerytalnych. Zaplanowane a następnie wykonane wydatki budżetowe na 2010 rok związane z dofinansowaniem FUS wyniosły prawie 61 mld zł, co stanowiło 20,6% wydatków budżetowych. W latach poprzednich nie było lepiej, więc politycy podjęli decyzję o zatrzymaniu części składki przekazywanej do OFE w FUS. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w całej tej kwocie dominuje dotacja uzupełniająca a nie dopłata z tytułu przekazania składek do OFE (TABELA 1).

Zabieranie środków z OFE następowało etapami. Pierwszą ofiarą stabilizowania finansów państwa stała się stopa składki przekazywanej do OFE. Z początkiem maja 2011 roku zmniejszono stopę składki odprowadzanej od podstawy wymiaru na ubezpieczenie emerytalne z 7,3% do 2,3%. Ponieważ uznano, że problemy budżetu państwa mogą mieć charakter przejściowy, zapisano w regulacjach prawnych, powolny wzrost stopy składki odprowadzanej do OFE. Z godnie z tymi regulacjami w 2013 roku stopa tej składki wzrosła do 2,8%. Ale w 2013 roku podjęto decyzję o kolejnych zmianach. I tak od 1 lutego 2014 roku stopa składki przekazywanej do OFE wynosi 2,92%. Efekt zmian w postaci zmniejszenia poziomu odpływu składki był natychmiastowy. Już w 2011 roku kwota dofinansowania zmniejszyła się o prawie 8 mld zł, a rok później o ponad 5 mld zł.

TABELA 1. WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA A DOFINANSOWANIE FUNDUSZU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W LATACH 1999-2016

(*)Wartości planowane. Źródło: opracowano na podstawie danych GUS, MF i ZUS.

Efekt wprowadzonych zmian był jednak niewystarczający, gdyż pozostawał problem długu publicznego, który nadal rósł, i rósł, jak na drożdżach. Na koniec 2010 roku było go 748 mld zł,  rok później 815 mld zł, a na koniec 2012 roku 840 mld zł. Na koniec 2013 roku dług publiczny był wyższy o kolejne 40 mld zł. Więc w drugim etapie demontażu OFE postanowiono zredukować dług publiczny. W tym przypadku nie wspomożono bezpośrednio FUS. Ponieważ każdemu coś się miało dostać z tego kawałka tortu, rząd nie zapomniał także o problemach tego funduszu.

Ponieważ OFE posiadały w swoich aktywach obligacje skarbowe rozwiązanie było dość proste. Uchwalona w Mikołajki 2013 roku ustawa spowodowała, że 3 lutego 2014 roku 51,5% środków zewidencjonowanych w OFE zostało umorzonych a ich równowartość zapisana na subkontach emerytalnych w ZUS, które powstały przy poprzedniej "składkowej" reformie. Jednak FUS nie dostał równowartości środków, gdyż przede wszystkim dokonano umorzenia długu Skarbu Państwa. FUS dostał z tego tortu nieco ponad 11 mld zł (TABELA 2).

TABELA 2. INNE ŹRÓDŁA DOFINANSOWANIA FUS ZWIĄZANE Z REFORMĄ EMERYTALNĄ 2014 R.

(*) wartości planowane. Źródło: dane ZUS.

Kolejnym osłabieniem pozycji OFE było wprowadzenie dobrowolności przynależności ubezpieczonych. Aby pozostać uczestnikiem OFE należało złożyć stosowną deklarację w ZUS. Każda osoba, która tego nie uczyniła od 1 lipca 2014 roku miała ewidencjonowane składki na koncie i subkoncie w ZUS. Do OFE nie przekazywano kolejnych składek, ale dotychczas zgromadzone środki  pozostawały na rachunku w OFE, ale tylko do czasu.

Na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego zaczyna działać tzw. suwak bezpieczeństwa, którego efektem – oprócz przenoszenia zewidencjonowanych składek z rachunku w OFE na subkonto w ZUS, jest także sukcesywne przenoszenia zgromadzonych w równowartości środków z OFE do FUS. W ten sposób już w 2015 roku trafiło do FUS ponad 4 mld zł. Na 2016 rok zaplanowano podobną kwotę transferu.

Ale to nie koniec demontażu OFE. W planach jest kolejny etap działań. W jego wyniku OFE mają stać się funduszami inwestycyjnymi działającymi w ramach indywidualnych kont emerytalnych (IKE). Jednak wspomniane 25 mld zł nie trafi do tak powstałych funduszy akcji, ale zasili Fundusz Rezerwy Demograficznej, który jest funduszem rezerwowym Funduszu Emerytalnego FUS. Byłoby to dla tego funduszu istotny zasiłek finansowy, gdyż na koniec br. ma on mieć środki w kwocie 21mld zł. Ponieważ uzupełnia się z jego środków Fundusz Emerytalny, więc ostatecznie te środki i tak trafią do FUS. Biorąc pod uwagę sytuację budżetu państwa i dotychczasowe transfery między FRD a FUS, będzie to raczej dość krótki okres.

Wkrótce OFE mogą więc zniknąć ze struktury systemu emerytalnego. Należy mieć nadzieję, że wraz z nimi nie zniknie idea oszczędzania na emeryturę. Zmiany jakie nastąpiły między 1999 a 2016 rokiem nie dają powodu do myślenia o odejściu od zasady dywersyfikacji źródeł finansowania emerytur. Nowe pomysły kładą jednak nacisk na indywidualne lub grupowe (pracownicze) oszczędzanie. Chociaż OFE nie mogą liczyć na szczęśliwe zakończenie swojego bytu w systemie emerytalnym, to trzeba mieć nadzieję, że taki sam los nie spotka emerytur przyszłych emerytów. Ważne jest jednak to, żeby wszyscy przyszli emeryci, w tym politycy, nie zapominali o tym, że własne oszczędności emerytalne są ważną gwarancją ich realności w przyszłości.

Treści dostarcza: redakcja czasopisma „Finanse Osobiste”