Zmiana przepisów umożliwia złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania
[30.06.2011] 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie zmiana ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie zmiana ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA") oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "PPSA"), która wprowadziła możliwość wniesienia zażalenia, a później skargi, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Jak ta zmiana przepisów wpływa na uprawnienia strony postępowania administracyjnego?
Zgodnie z przepisami KPA organy administracji publicznej powinny niezwłocznie załatwiać te sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić "nie później niż w ciągu miesiąca", a sprawy szczególnie skomplikowanej – "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy" od dnia wszczęcia postępowania.
Natomiast załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Należy jednak zaznaczyć, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Ponadto do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Powyższe terminy są maksymalnymi terminami załatwienia spraw, co oznacza że najpóźniej z upływem tego terminu sprawa powinna zostać rozpatrzona. Oczywiście dążenie do szybkiego załatwienia sprawy nie może mieć negatywnego wpływu na obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też ustawodawca umożliwił organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, przy czym nałożył na organ obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie niezależnie od tego, czy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych czy też zależnych od organu.
W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy strona mogła dotychczas złożyć do organu wyższego stopnia wyłącznie "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", a po wyczerpaniu tego trybu – jeżeli sprawa nadal pozostawała niezałatwiona – mogła wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji. Z tych środków zaskarżenia strona mogła skorzystać dopiero z chwilą upływu ww. terminów ustawowych. Trzeba też wskazać, że w przypadku skorzystania przez stronę z ww. środka zaskarżenia organ administracji mógł uniknąć niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w ten sposób, że tuż przed wysłaniem organowi wyższego lub sądowi administracyjnemu akt sprawy wydawał orzeczenie rozstrzygające daną sprawę.
W takiej sytuacji organ wyższego stopnia zwykle stwierdzał bezzasadność wniesionego zażalenia, zaś sąd umarzał postępowanie w sprawie skargi na bezczynność, gdyż w dacie orzekania dana sprawa administracyjna była już faktycznie załatwiona, a organ nie pozostawał w bezczynności. Tymczasem brak stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji powodował, że strona nie mogła dochodzić w trybie cywilnoprawnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez niewydanie decyzji.
Wprowadzone ww. nowelizacją KPA i PPSA zażalenie/skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania umożliwia stronie kwestionowanie sposobu prowadzenia tegoż postępowania. Chodzi tu o sytuacje, kiedy organowi nie można zarzucić, że pozostaje bezczynny, ale jednocześnie podejmowane przez niego czynności skutkują niepotrzebnym przedłużaniem prowadzonego postępowania. Jako przykłady tego typu działań można wskazać wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, w którym organ nie wymieni od razu wszystkich braków podania, lecz będzie to robił stopniowo w kolejnych wezwaniach wysyłanych do strony. Innym przykładem będzie nieuzasadnione wyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania.
Złożenie zażalenia na przewlekłość postępowania nie jest przy tym uzależnione od upływu maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy jeżeli posiadany przez organ materiał dowodowy jest wystarczający dla wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku tego zażalenia (skargi) organ nie będzie też mógł uniknąć niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Ustalenie tego, czy postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły będzie bowiem zasadne także po wydaniu przez organ orzeczenia kończącego to postępowanie.
Trzeba jednak zauważyć, iż nowelizując KPA ustawodawca nie zharmonizował przepisu art. 37 §2 z nową podstawą zażalenia, jaką jest przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W przypadku uznania zasadności zażalenia na przewlekłość postępowania organ wyższego stopnia nie wyznacza nowego terminu załatwienia sprawy, jeżeli zażalenie zostało rozpatrzone przed upływem terminu ustawowego, albo gdy organ I instancji rozstrzygnął sprawę przed rozpatrzeniem ww. zażalenia przez organ wyższego stopnia.
W takim przypadku organ wyższego stopnia powinien ograniczyć się do: 1) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn zwłoki 2) zarządzenia, w razie potrzeby, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Ponadto, począwszy od nowelizacji tego przepisu dokonanej z dniem 17 maja 2011 r., organ ten powinien również stwierdzić, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mieczysław Binkiewicz
Treści dostarcza Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka
