Szansa na dodatkowe miliardy dla budżetu państwa
[31.05.2013] Zmniejszenie luki w VAT, czyli różnicy między potencjalnymi a faktycznymi wpływami, byłoby możliwe np. poprzez utworzenie centralnej bazy danych o fakturach.
Podatek od towarów i usług jest od wielu lat głównym źródłem wpływów podatkowych do budżetu. Dzieje się tak mimo dużej skali oszustw, m.in. przestępstw karuzelowych i innych opartych na konstrukcji "znikającego podatnika", oraz istnienia luki w VAT.
Luka w VAT w całej Unii Europejskiej jest szacowana na ok. 118,8 mld euro (dane za 2009 r., raport przygotowany na zlecenie Komisji Europejskiej; dane dla kolejnych lat nie były publikowane). Kwota ta stanowiła 6,9 proc. unijnego PKB oraz prawie 12 proc. potencjalnych wpływów budżetowych z VAT.
Luka w VAT w Polsce wyniosła wówczas ok. 1,8 mld euro, czyli ponad 7 proc. potencjalnych wpływów z VAT (5 punktów proc. poniżej średniej unijnej). Kwota ta, w zestawieniu z danymi udostępnionymi przez GUS, wydaje się jednak znacznie zaniżona.
Jakie są podstawowe źródła tej luki? Głównym czynnikiem wpływającym na jej powstanie jest tzw. VAT fraud, czyli szeroko pojęte oszustwa, przy czym rozróżnia się oszustwa bez współudziału oraz oszustwa ze współudziałem ze strony nabywcy towaru lub usługi. Pierwszy wariant odnosi się do sytuacji, w których nabywca płaci VAT sprzedawcy, lecz nie wie, że sprzedawca nie odprowadza należnego podatku (np. nie wykazuje wystawionej faktury lub paragonu we właściwym rejestrze), a drugi wariant odnosi się do sytuacji, w której nabywca w ogóle nie płaci VAT (np. transakcja nie jest dokumentowani fakturą ani paragonem i nie jest też wykazywana w żadnym rejestrze).
Poza VAT fraud, wśród czynników wpływających na powstanie luki w VAT wymienia się niewypłacalność podatnika, brak precyzji w rachunkach narodowych oraz legalne metody unikania opodatkowania (przy czym ujęcie tej ostatniej kategorii wśród źródeł luki w VAT może budzić wątpliwości).
Brakuje wiarygodnych wyliczeń dotyczących wagi poszczególnych czynników, niemniej jednak można przyjąć, że VAT fraud odpowiada za największą część luki. W Polsce pomiar VAT fraud w wersji "bez współudziału" od 1995 r. prowadzi GUS. Według danych GUS, wartość VAT fraud wyniosła w 2009 r. 11,1 mld zł, w 2010 r. 10,7 mld zł, a w 2011 r. 14,4 mld zł (wartość wstępna). Innymi słowy, uwzględniając kwotę faktycznych wpływów z VAT w 2009 r. (tj. 99,5 mld zł), można obliczyć, że luka wyniosła w Polsce nie mniej niż 10 proc. potencjalnych wpływów budżetowych z VAT (przy czym i ta wartość jest zaniżona, bowiem nie uwzględnia innych, poza VAT fraud "bez współudziału", źródeł powstawania).
Oznacza to, że luka w VAT w Polsce w 2009 r. była prawdopodobnie istotnie wyższa niż wskazują szacunki Komisji Europejskiej (7 proc.). Podobne wnioski płyną z konferencji "Luka podatkowa w gospodarce a możliwości zwiększenia wpływów podatkowych" zorganizowanej przez Krajową Izbę Gospodarczą 6 listopada 2012 r.
W treści wspomnianego już raportu sporządzonego na zlecenie KE zostały przedstawione również metody zwiększenia skuteczności realizacji wpływów z VAT. Jedna z tych metod, oparta na modelu centralnej bazy danych monitorującej VAT (central VAT monitoring database model), powinna zostać poddana szerszej analizie.
Główne założenie polega na obligatoryjnym przejściu na system fakturowania elektronicznego i na rejestracji każdej faktury w centralnej bazie danych. Innymi słowy, organ podatkowy uzyskiwałby niemal w czasie rzeczywistym informację o powstaniu obowiązku podatkowego. Niewątpliwą zaletą tego modelu byłoby praktyczne wykluczenie możliwości dokonywania oszustw typu VAT fraud "bez współudziału" w transakcjach między przedsiębiorcami (tj. w transakcjach dokumentowanych fakturami), bowiem każda faktura, z której wynika jakakolwiek kwota podatku VAT do odliczenia, byłaby od razu rejestrowana w bazie danych, zatem wystawca tej faktury nie miałby możliwości nieujawnienia tej kwoty organowi podatkowemu. Przy okazji dzięki wprowadzeniu tej bazy danych całkowicie można by wyeliminować proceder produkcji fikcyjnych faktur.
Wadą tego modelu – z punktu widzenia aparatu skarbowego – byłby brak ujęcia transakcji sprzedaży towarów i usług na rzecz konsumentów (co do zasady dokumentowanych paragonami) oraz brak pewności co do faktycznego przekazania przez przedsiębiorcę nadwyżki podatku należnego VAT na konto organu podatkowego.
Innymi słowy, organ podatkowy w czasie rzeczywistym uzyskiwałby pełną informację o kwocie zobowiązania podatkowego przedsiębiorcy, lecz w przypadku braku terminowej zapłaty podatku musiałby prowadzić egzekucję na dotychczasowych zasadach. Ponadto nie da się wykluczyć, że tak radykalne ograniczenie możliwości dokonywania oszustw typu VAT fraud "bez współudziału" zwiększyłoby skalę oszustw typu VAT fraud "ze współudziałem", czyli doprowadziłoby do przesunięcia części transakcji do szarej strefy.
Z punktu widzenia interesów przedsiębiorców największą wadą tego modelu byłaby centralizacja informacji o działalności w jednej bazie danych, co mogłoby się wiązać z poczuciem pełnej inwigilacji życia gospodarczego przez aparat skarbowy oraz z ryzykiem wypłynięcia danych o transakcjach dokonywanych przez poszczególnych przedsiębiorców do osób niepowołanych.
Stąd – w przypadku podjęcia decyzji o realizacji modelu centralnej bazy danych monitorującej VAT – niezbędne byłoby zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa danych umieszczanych w tym rejestrze oraz ograniczenie do minimum zakresu informacji wprowadzanych do rejestru. W skrajnym wariancie zakres tych danych obejmowałby tylko NIP-y sprzedawcy i nabywcy oraz kwotę podatku VAT wynikającą z faktury, a po stronie odbiorcy faktury – dodatkowo kwotę podatku VAT, która będzie podlegać odliczeniu od podatku należnego. Innymi słowy, jedynie niewielka część danych zawartych w fakturach byłaby umieszczana w centralnej bazie.
Niemniej jednak możliwe byłoby również takie skonstruowanie centralnej bazy danych monitorującej VAT, aby przedsiębiorcy uzyskali konkretne korzyści. Po pierwsze, można by znacznie uprościć obowiązki związane ze sprawozdawczością podatkową. Aktualnie, dla celów prowadzenia sprawozdawczości w zakresie VAT, przedsiębiorcy muszą ewidencjonować wystawiane i otrzymywane faktury oraz sporządzać i składać deklaracje VAT. Dzięki centralnej bazie obowiązki w tym zakresie mogłyby się ograniczyć do wprowadzenia niektórych danych z faktury do rejestru, a w przypadku faktur przychodzących – do podjęcia decyzji co do kwoty podatku VAT, która będzie podlegać odliczeniu od podatku należnego. Generowanie rejestrów zakupu i sprzedaży oraz deklaracji VAT odbywałoby się już automatycznie.
Po drugie, centralna baza danych monitorująca VAT mogłaby również stać się skutecznym narzędziem walki z zatorami płatniczymi. Stałoby się tak, gdyby została wyposażona w dodatkową funkcjonalność, umożliwiającą skierowanie sprawy do egzekucji w przypadku braku uregulowania zapłaty w terminie pomimo odliczenia VAT przez odbiorcę faktury. Taka funkcjonalność opierałaby się na założeniu, że przedsiębiorca, który odlicza VAT z otrzymywanej faktury, tym samym ją akceptuje.
W skali całej gospodarki wprowadzenie tego modelu powinno przynieść korzyść polegającą na zmniejszeniu kosztów transakcyjnych. Co jednak równie istotne, dzięki zmniejszeniu luki w VAT osiągniętemu poprzez praktyczne wyeliminowanie możliwości dokonywania dużej części obecnie występujących oszustw podatkowych oraz na skutek prawdopodobnego zwiększenia wpływów z VAT do budżetu możliwe stałoby się długo wyczekiwane obniżenie podstawowej stawki podatku. Między innymi z tego powodu warto zainicjować debatę nad możliwościami zmniejszenia luki w VAT.
dr Łukasz Leja, doradca podatkowy KPMG, biuro w Gdańsku
Treści dostarcza: KPMG
