Trybunał Konstytucyjny a dyskrecjonalna polityka emerytalna państwa
[30.11.2015] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (TK) w sprawie zgodności z Konstytucją RP ostatniej reformy emerytalnej (za wyjątkiem zakazu reklam) oznacza przede wszystkim atestację działań związanych z demontażem kapitałowej części pracowniczego programu emerytalnego.
WYROK TK SANKCJONUJE ZMIANY
TK stwierdził, że "Środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, również zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych, są – w sensie konstytucyjnym – środkami publicznymi, a nie prywatnymi oszczędnościami ubezpieczonych. Pochodzą one bowiem z przymusowej i powszechnej składki emerytalnej, która ma charakter daniny publicznej. Ustawodawca dysponuje stosunkowo szeroką swobodą rozporządzania takimi środkami w celu zapewnienia ubezpieczonym realizacji prawa do emerytury.
To bowiem państwo odpowiada wobec obywateli za organizację systemu emerytalnego i wypłatę świadczeń. Nie można jednocześnie zakładać niezmienności unormowań określających warunki nabywania tego prawa, zwłaszcza jeśli zmieniają się warunki społeczno-ekonomiczne". Ostatnie zdanie z przytoczonego fragmentu komunikatu opublikowanego po orzeczeniu TK rodzi wiele wątpliwości, ale nie natury prawnej, lecz ekonomicznej. Po pierwsze, czy państwo powinno (bo z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wynika, że może) dokonywać zmian w systemie emerytalnym uzasadniając to sytuacją społeczno-ekonomiczną? Czy kontekst ekonomiczny takich zmian nie powinien być równie ważny co kontekst legalności działań władzy ustawodawczej? Czy ewentualne zmiany nie powinny być przede wszystkim związane z równoważeniem finansów funduszy emerytalnych?
KTO DAJE, TEN ODBIERA…
Wdrożona w 1999 roku reforma emerytalna, która objęła część pracowniczą systemu emerytalnego, spowodowała, że oprócz równoważenia niedoboru Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) za pomocą dotacji wyrównawczej, pojawiła się w budżecie państwa dodatkowa pozycja po stronie wydatków w postaci dopłaty z tytułu przekazania składek do OFE (do końca 2003 roku była ona częścią dotacji wyrównawczej). Ten dodatkowy wydatek budżetowy był i nadal jest (dopóki część osób odprowadza składkę do OFE) wyodrębniony jako osobna pozycja budżetowa, która ma wskazywać na koszt reformy emerytalnej.
Gdyby nie wprowadzono OFE ta część dofinansowania FUS nie byłaby konieczna. Przy niezrównoważonym budżecie państwa, taka pozycja wydatków, na dodatku mająca tendencję wzrostową, może rodzić wątpliwości, czy wprowadzenie części kapitałowej miało sens. Skoro bowiem państwo jest gwarantem wypłaty emerytur, to rola funduszy kapitałowych w publicznej części systemu emerytalnego, może być uznana za zbędną. A jak do tego zostaną dodane koszty generowane przez te fundusze, tj. ten budżetowy oraz koszt rynkowy, związany z kosztami zarządzania tymi środkami, to realizacja tej koncepcji zabezpieczenia wypłat przyszłych emerytur staje się mocno wątpliwa.
Sytuacja finansów publicznych w Polsce z końca lat 90-tych na tyle się zmieniła, że dekadę później podjęto dyskusję, a po kolejnych dwóch latach postanowiono etapami cofnąć reformę systemu emerytalnego, ale tylko w obszarze mechanizmów finansowych, a także – ze względu na prognozowaną sytuację demograficzną – także podniesiono wiek emerytalny. Jeżeli na koniec 1998 roku dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wynosił w relacjo do PKB wynosił 38,4%, to dziesięć lat później relacja ta wyniosła już 46,6% a w 2011 roku, kiedy zawrócono część składki płynącej do OFE z powrotem do FUS dług ten stanowił już 54,8% PKB (wskaźniki podano według metodyki ESA 2010). Dług tego sektora na koniec 2011 roku wzrósł ponad 600 mld zł względem końca 2008 roku.
Nie powinno więc nikogo dziwić, że rząd podjął działania zmierzające do poprawy tej sytuacji, a najłatwiej było znaleźć pieniądze w systemie emerytalnym, gdzie od 12 lat akumulowała się rezerwa. Praktycznie bez wpływu na wysokość bieżących, ale też i przyszłych świadczeń, bez zabierania uprawnień do dziedziczenia części "kapitałowej" składki emerytalnej, zmniejszono bieżące obciążenia budżetu środkami przekazywanymi do OFE. Skutki budżetowe były natychmiastowe. W 2011 roku łączna kwota przekazywana z budżetu państwa do FUS-u zmniejszyła się względem 2010 roku o 8 mld zł (z 60,9 mld zł do 52,9 mld zł), a rok później przekazano o kolejne 5 mld zł mniej. Udział dofinansowania FUS w wydatkach budżetowych zmniejszył się między 2010 a 2013 rokiem z 20,6% do 14,9%.
Skutek budżetowy został więc osiągnięty, a co najważniejsze, składka emerytalna pozostał bez zmian, a to przede wszystkim ona powinna być przedmiotem dyskusji polityków i ekonomistów, za czym przemawiają niepodważalne. Nawet gdyby nie wprowadzono w 1999 roku reformy z OFE na czele, to i tak FUS pozostawałby funduszem niezrównoważonym finansowo, obciążającym znacząco wydatki budżetu państwa. We wspomnianym 2010 roku z kwoty 60,9 mld zł przekazanej z budżetu do FUS dopłata z tytułu przekazania składek do OFE wynosiła 22,5 mld zł, a reszta to przede wszystkim dotacja uzupełniająca. W 2014 roku dokonano dalszych zmian, tym razem związanych nie tylko ze składką, ale także mających na celu znaczące obniżenie długu publicznego.
Za środek realizacji tego celu wybrano część aktywów OFE zakumulowaną w obligacjach skarbowych. Znajdujące się w jednostkach rozrachunkowych kwoty odpowiadające udziałowi w tych obligacjach przeniesiono na subkont emerytalne w ZUS, które powstały już na potrzeby zmian z 2011 roku. Koniec końców zadłużenie sektora finansów publicznych między początkiem i końcem 2014 roku zmniejszyło się prawie o 60 mld zł, a wystarczyła tylko jedna operacja księgowa. Ale zobowiązania FUS względem przyszłych emerytów wzrosły jednorazowo o ponad 140 mld zł, ale tym będzie się martwiły kolejne pokolenia aktywnych zawodowo. Komu wtedy rząd, legalnie, zgodnie z Konstytucją, zabierze…?
DYSKRECJONALNOŚĆ TAK, ALE CZY W KAŻDYM PRZYPADKU?
System emerytalny jest znaczącą częścią systemu społeczno-ekonomicznego, chociażby z tego powodu, że wiąże ze sobą większą część populacji w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym, od momentu rozpoczęcia pracy aż do śmierci. Przez składki i świadczenia emerytalne kształtowany jest poziom konsumpcji i oszczędności gospodarstw domowych. Nie pozostaje to też bez wpływu na rentowność działalności przedsiębiorstw (pracodawcy też ponoszą ciężar składki emerytalnej). Dokonując zmian w zasadach funkcjonowania systemu emerytalnego, a przede wszystkim w wymiarze ekonomicznym, państwo wpływa na sytuację gospodarstw domowych, gdyż dokonuje zmian w podziale dochodu między gospodarstwami pracowników i emerytów.
Zapewnienie świadczeń emerytalnych uznaje się za nadrzędny cel działalności państwa w zakresie systemu emerytalnego, co podkreślił w uzasadnieniu TK, a co jest zasadne chociażby z tego powodu, że część społeczeństwa przez cały okres aktywności zawodowej opłacała składkę emerytalną, oczekując wypłaty świadczeń w okresie emerytalnym. W konsekwencji, przy realizacji tego celu, zmiany społeczno-ekonomiczne mogą determinować zmiany w strukturze systemu emerytalnego. Jakie jednak zmiany powinny być powodem takich "reform" systemowych? Czy wszystkie?
Skoro system emerytalny jest elementem całego systemu społeczno-ekonomicznego, to praktycznie każda zmiana w tym systemie może oddziaływać na możliwość realizacji praw do emerytury. Kryzys na giełdach może być przyczyną likwidacji funduszy kapitałowych, bo przecież nie zarabiają tylko tracą oszczędności przyszłych emerytów. Można sięgnąć po rezerwy kapitałowe, aby ratować sytuację fiskalną państwa. Można tak to zrobić, że nawet przyszłemu emerytowi nic się nie zabierze z jego nabytych uprawnień emerytalnych (czyli z tego co ma na papierze). Ale czy równocześnie zwraca się uwagę na to, że w opisanych powyżej rozwiązaniach dokonuje się faktycznego wyprowadzenia realnego kapitału poza system emerytalny?
Dyskrecjonalna polityka emerytalna jest działaniem mieszczącym się zakresie kompetencji państwa. Nie można jej negować, gdyż zmieniająca się sytuacja społeczna, ekonomiczna czy demograficzna często wymaga doraźnych działań, szczególnie jeżeli dokonujące się lub prognozowane zmiany mają odmienne przyczyny czy skutki w stosunku do dotychczasowych doświadczeń. Takie działania mogą dotyczyć zmian wieku emerytalnego czy wysokości składki albo świadczeń, a ich celem jest zrównoważenie funduszy emerytalnych w określonym czasie. Nie musi to być rok budżetowy, przecież mogą funkcjonować fundusze rezerwowe, które będą przejmowały okresowe nadwyżki i przeznaczały je na ewentualne niedobory środków w latach kolejnych.
Zmiany wprowadzane w systemie emerytalnym powinny przede wszystkim skutkować jego stabilnością finansową, gdyż, jako zrównoważony, nie będzie przeszkodą dla zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego całego państwa. Problemem w tym przypadku nie jest więc polityka dyskrecjonalna w ogóle, ale takie jej działania, które powodują, że w wyniku zmian w systemie emerytalnym, środki finansowe czy rezerwy są wyprowadzane poza system emerytalny, aby można było realizować inne zadania. Nie chodzi o podważanie zasadności realizacji tych zadań, bo mogą być one równie ważne dla obecnego pokolenia, jak wypłata emerytur, ale o to, czy dokonujący tych zmian zdają sobie sprawę z tego, że problemy z wypłatą emerytur powrócą w przyszłości i trzeba być na to przygotowanym.
Rezerwy samego systemu emerytalnego, które mogłyby być wtedy uruchomione, zostały zużyte wcześniej do innych celów. Wtedy państwo będzie musiało przesunąć środki z innych zadań, czy znów zaciągnąć dług u kolejnych pokoleń, albo w końcu, za którymś razem podjąć najmniej popularną decyzję, czyli ograniczyć wypłatę emerytur (Grecy mają w tym obszarze już doświadczenie). Może się okazać, że zagwarantowane prawnie przez państwo emerytury staną się tylko gwarancjami papierowymi, które nie znajdą pokrycia w realnych możliwościach finansowych funduszy publicznych.
Piotr Kania
Treści dostarcza redakcja czasopisma „Finanse Osobiste”
